Geschiedenis

In het jaar 1984 is het melkquotum ingesteld welke de begrenzing van de melkproductie aangeeft (Leenstra et al., 2019). Deze werd aangevuld in 1987 met de Meststoffenwet (gebruiksnormen rondom mestproductie) en een gesloten periode voor het uitrijden van mest (Leenstra et al., 2019; Milieu en- Natuurplanbureau – RIVM, 2004). In 1988 publiceerde het RIVM het rapport ‘zorgen voor morgen’ welke constateerde dat er sprake was van verstoorde kringlopen (Remkes et al., 2020). Sindsdien ontstaat de ambitie naar een duurzame welvaartsontwikkeling. In 1991 wordt de Europese Nitraatrichtlijn vastgesteld, welke zich richt op de vervuiling van oppervlakte- en grondwater, om stikstofemissies uit de landbouw tegen te gaan (Leenstra et al., 2019; Milieu en- Natuurplanbureau – RIVM, 2004; Remkes et al., 2020). De Nitraatrichtlijn verplicht lidstaten om het stikstofgebruik met dierlijke mest te beperken tot een maximum van 170 kilo per hectare. Deze wetgeving wordt in 1992 aangevuld met de Europese Habitatrichtlijn, gericht op het beschermen van de Nederlandse natuurgebieden (verder geïmplementeerd in de Natuurbeschermingswet van 1998) (Remkes et al., 2020).  Hierop volgend is op 1 maart 1993 de Wet Milieubeheer in werking getreden. Deze wet verplichtte dat elk handelen met nadelige impact op het milieu moet worden aangevraagd door middel van een vergunning (Remkes et al., 2020). 

Omdat in 1994 bleek dat de maatregelen te veel weerstand bood, werden de emissieplafonds voor NOx en NH3 versoepeld (Remkes et al., 2020). Daarnaast, omdat de naleving van de Nitraatrichtlijn als niet-effectief werd benoemd, wordt in 1998 het mineralen aangiftesysteem (MINAS) als instrument geïntroduceerd (Milieu en- Natuurplanbureau – RIVM, 2004; Remkes et al., 2020). Met de MINAS stond het doel van emissiereductie centraal, niet de middelen om deze reductie te behalen. Dit werd gehandhaafd met heffingen als boeren boven de grenswaarden aan stikstof produceerde (en dus meer stikstof produceerde dan er ingebracht werd) (Remkes et al., 2020). Ook diende Nederland in 1998 een derogatieverzoek in, met de vraag om 250 kg stikstof per hectare op zijn grasland te mogen brengen (in plaats van 170 kg stikstof en 90 kg fosfaat per hectare) ) (De Vries et al., 2018; Remkes et al., 2020; Veranderingen Mestbeleid 2020 | RVO.Nl | Rijksdienst, n.d.; Wettenbank, 2020). Op dit moment mogen boeren in Nederland nog steeds onder voorwaarden van Europa meer dierlijke mest gebruiken dan beschreven volgens de nitraatrichtlijnen (dus 250 kg stikstof), omdat met ons klimaat (meer regen en een natte bodem) gemiddeld hogere opbrengsten met grasland gewonnen worden en meer verliezen van stikstof naar de lucht vervliegen (Rijksdienst, n.d.). Door middel van een opkoopsysteem van mestrechten werd getracht om de grote regionale onevenwichtigheid tussen mestproductie en mestgebruik tegen te gaan (Remkes et al., 2020). Echter bleken de heffingen niet hoog genoeg, en werden deze heffingen over het algemeen gewoon betaald in plaats van innovaties te verrichten om de emissies tegen te gaan (Milieu en- Natuurplanbureau – RIVM, 2004; Remkes et al., 2020). 

Tijdlijn mestbeleid
Figuur 1: Geschiedenis van het Mestbeleid (De Vries et al., 2018; Leenstra et al., 2019; Milieu en- Natuurplanbureau – RIVM, 2004; Ministerie LNV, 2018; Remkes et al., 2020; Rijksdienst, n.d.). MINAS: mineralen aangifte systeem, MAO: mestafzet-overeenkomsten, VPAS: voorlopig programma aanpak stikstof, PAS: programma aanpak stikstof.

 

Ondanks deze maatregelen besloot de Europese Commissie om Nederland in augustus 2000 voor het Europese Hof te dragen, wegens het niet tijdig en onvoldoende implementeren van de Europese Nitraatrichtlijn (Milieu en- Natuurplanbureau – RIVM, 2004; Remkes et al., 2020). Daarom werd in 2002 Mestafzet-overeenkomsten (MAO’s) ingesteld om de hoeveelheid af te voeren dierlijke mest te regelen. Echter bleken er wel wat knelpunten in de MAO’s, waaronder het feit dat deze op landelijk niveau en niet op perceelniveau werd bepaald (Milieu en- Natuurplanbureau – RIVM, 2004; Remkes et al., 2020). “Ook kwam het voor dat boeren voor MINAS geen overschot hadden, maar voor de MAO’s wel. Ze konden hun mest zodoende wel op eigen land kwijt, maar moesten toch een mestafzetcontract afsluiten” (Remkes et al., 2020, p. 132). Hierdoor oordeelde het Europese Hof in oktober 2003 dat met de MINAS en MAO de Nitraatrichtlijn niet goed werd doorgevoerd, en verplichte Nederland een nieuw actieprogramma in te stellen (Milieu en- Natuurplanbureau – RIVM, 2004; Remkes et al., 2020). De MINAS werd begrensd op hoeveelheden mest en maximumnormen van Nitraat in het grondwater (en dus het verlies), en niet op de mineralengehaltes in de grond zelf (het gebruik) (Remkes et al., 2020). Vervolgens werd in 2006 de MINAS en het MAO-stelsel afgeschaft en werd een nieuw mestbeleid ingevoerd, gefocusseerd op gebruiksnormen in plaats van verliesnormen (Leenstra et al., 2019; Milieu en- Natuurplanbureau – RIVM, 2004; Remkes et al., 2019, 2020; Schut & De Haan, 2005; Tamminga et al., 2004). 

Een van de gebruiksnormen die in het nieuwe mestbeleid werd opgenomen heet de bedrijfsspecifieke excretie, oftewel de BEX. De hoeveelheid toegestane excretieforfaits voor stikstof en fosfaat per melkkoe is afhankelijk van de melkproductie per jaar en het ureumgehalte (Tamminga et al., 2004; voor Ondernemend Nederland, n.d.). Hierbij wordt gestuurd op het aantal koeien dat een boer mag houden, afhankelijk van zijn melkproductie en ureumgehalte in de melk. Daarnaast heeft Nederland veel zand en lössgrond wat een vergroot risico voor uitspoeling van stikstof heeft (Rijksdienst, n.d.). Daarom moeten boeren na hun oogst een vanggewas telen om deze stikstofuitspoeling te voorkomen (Leenstra et al., 2019; Rijksdienst, n.d.). Ook mag de mest alleen gebruikt worden in het mestseizoen van februari tot september (Leenstra et al., 2019).

De Europese commissie stelt de verplichting om voor 2010 de definitieve aanwijzingsbesluiten voor de Natura 2000-gebieden vast te stellen, en anders de vergunningsverlening voor economische ontwikkelingen op slot zetten (door middel van de Natuurbeschermingswet en de Habitatrichtlijn) (Remkes et al., 2020). De economische crisis van 2008 versterkte deze urgentie (Remkes et al., 2020).  In 2010 wordt het Voorlopig Programma Aanpak Stikstof (VPAS) geïmplementeerd, welke de maatregelen zouden moeten voorzien in het nakomen van Europese richtlijnen (Remkes et al., 2020). De VPAS moest inzicht geven in de stikstofproblematiek rondom Natura 2000-gebieden, en ondertussen ruimte geven voor ontwikkeling van economische activiteiten (Remkes et al., 2020). Echter miste nog wel oplossingen voor het ingewikkelde proces bij het verlenen van vergunningen (Remkes et al., 2020). Ook werd aangegeven dat het duidelijker moest zijn hoe instandhoudingsdoelen binnen een specifiek termijn bereikt werden (Remkes et al., 2020). Toch werd dit plan doorgezet voor een beter beeld van de stikstofproblematiek per gebied, en voor een specifiek termijn (Remkes et al., 2020). In 2011 brengt de Commissie Milieueffectrapportage advies uit over de PAS, en of deze het stikstofprobleem op zou lossen (Remkes et al., 2020). Hierbij wordt aangegeven dat “het PAS op hoofdlijnen een juiste en werkbare aanpak is om het dilemma tussen economische activiteiten en het behalen van de doelen voor Natura 2000 op termijn structureel aan te pakken. Echter, de commissie wijst er ook nadrukkelijk op dat in het programma goed moet worden onderbouwd hoe en wanneer stikstofreductie gerealiseerd zal gaan worden, om het programma juridisch houdbaar te doen zijn in het licht van de Habitatrichtlijn. Zo adviseert de Commissie om zekerheid te geven op welke termijn de instandhoudingsdoelstellingen worden behaald en aan te geven hoe het beleid kan worden bijgestuurd als deze doelen niet behaald worden.” (Remkes et al., 2020, p. 156). Daarnaast moeten locatie specifieke inschattingen gemaakt worden, samenhangend met welke maatregelen het meest effectief zijn (Remkes et al., 2020). 

In 2014 wordt er een nieuwe wijziging van de Meststoffenwet ingediend (Remkes et al., 2020). Deze wijziging bevat het afschaffen van het melkquotum en een daarbij ingevoerd stelsel van fosfaatrechten geadviseerd (Remkes et al., 2020). Hierbij wordt verwacht dat de veestapel door de afschaffing van het melkquotum zal groeien, terwijl de stikstofdepositie geleidelijk blijft dalen met de aanvullende emissiebeperkende maatregelen (Remkes et al., 2020). Een groei van het aantal melkvee hoeft geen direct gevolg te zijn, volgens de staatssecretaris (Remkes et al., 2020). Deze wijziging is in april 2015 ingetreden (Remkes et al., 2020). Het afschaffen van het melkquotum heeft toch geleid tot een aanzienlijke toename van de veestapel, echter ook een stijging van de stikstofemissies (Remkes et al., 2020). Ook is er sinds 2014 het mestverwerkingsstelsel dat melkveehouders verplicht een percentage van hun mestoverschot te laten verwerken en daarbij te zorgen voor een verantwoorde afzet (De Vries et al., 2018; Leenstra et al., 2019; Rijksdienst, n.d.). Voor het vervoeren van deze mest zijn verschillende regels voor het beschermen van de bodem, grond- en oppervlaktewater zodat overbemesting wordt tegengegaan (Rijksdienst, n.d.).

Daarbij wordt in 2014 geconstateerd door het Planbureau voor de Leefomgeving dat de PAS nog niet voldoet aan alle wettelijke eisen, waarbij de monitoring nog niet voldoende is uitgewerkt als wel als de uitvoering (Remkes et al., 2020). Er wordt genoemd dat er met de PAS een kans is dat op voorhand ontwikkelingsruimte vrijkomt welke er achteraf niet blijkt te zijn, waardoor vervolgens het vereiste natuurherstel uitblijft (Remkes et al., 2020). De Commissie merkt op dat “de haalbaarheid en effectiviteit van met name de herstelmaatregelen echter op een groot aantal punten onzeker of te optimistisch is ingeschat” (Remkes et al., 2020, p. 162). Ook is niet duidelijk welke parameters gemonitord moeten worden. Toch wordt op 1 april 2015 het PAS in de tweede kamer gesteund om dat ze benoemen dat er “iets moet komen om de vergunningverlening vlot te trekken” (p. 163) en er op dit moment geen goed alternatief is (Remkes et al., 2020). Vervolgens gaat het PAS officieel 1 juli 2015 van start (Remkes et al., 2020). Daarnaast wordt sinds 2015 de wet grondgebondenheid, een verantwoorde groei, gehandhaafd; groei alleen mogelijk met extra grond en dus zonder fosfaatoverschot (met een emissie van maximaal 20 kg fosfaat per ha) (Esselink & Vermaas, 2018; Rijksdienst, n.d.). 

Na een lange procedure komt de Raad van State tot de conclusie dat de PAS toch in strijd is met de habitatrichtlijn en de PAS daardoor niet als basis voor toestemmingsverlening van een nieuwe vergunning kan worden gehanteerd (Remkes et al., 2020). Ook leidde het afschaffen van het melkquotum niet op het gewenste effect, en werd de veestapel vergroot. Omdat de economische belangen hoog bleven, koos het kabinet ervoor dat de PAS werd doorgezet, met zo nodige aanpassingen (Remkes et al., 2020). Daarom is sinds januari 2018 de fosfaatwet definitief van kracht, welke regelt dat een melkveehouder niet meer fosfaat met melkvee mag produceren dan zijn eigen fosfaatrechten (Leenstra et al., 2019; Rijksdienst, n.d.). De regelgeving met maximale gebruiksnormen van fosfaat en de stikstof zijn gebaseerd op verschillen in bodemtype, gewas, landgebruik en bodemgesteldheid (fosfaat) (Leenstra et al., 2019; Rijksdienst, n.d.). Het Europese Hof van Justitie toont in november 2018, na het arrest van bezwaarmakers, zijn kanttekeningen bij de juridische houdbaarheid van het PAS en de wetenschappelijke onderbouwing voor het niet schade maken bij de ondernemende activiteiten. Op 29 mei 2019 oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, naar aanleiding van het arrest in 2018, dat de PAS in strijd is met de habitatrichtlijn (Remkes et al., 2019, 2020). “Op basis van het PAS was het mogelijk om vooruitlopend op toekomstige positieve gevolgen van maatregelen voor Natura 2000- gebieden, alvast toestemming te geven voor activiteiten die mogelijk schadelijk zijn voor die gebieden. Daarnaast werd in het PAS ook toestemming voor activiteiten gegeven op basis van maatregelen in Natura 2000-gebieden die nodig zijn om achteruitgang van deze natuurgebieden te voorkomen.” (Remkes et al., 2020, p. 171). Hierdoor kan het PAS niet meer worden gebruikt. In 2019 vervalt ook de regeling dat beweiden en bemesten vergunning plichtig is (Remkes et al., 2020). 

Aan de hand van de kritiek op de PAS (het Programma Aanpak Stikstof), werd door het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) een het Adviescollege Stikstof ingesteld (Remkes et al., 2019; Vink, 2020). Het Adviescollege Stikstof probeert tot een afgewogen advies te komen, met een juiste balans tussen economie, ecologie en de sociale gevolgen (De Vries, 2019; Remkes et al., 2019). 

Het ministerie van LNV benoemde in 2018 dat het huidige systeem van landbouw bestaat uit een keten van individuele actoren die nog onvoldoende samen naar een ‘geheel’ kijken, en dat ook de regelgeving vooral is gericht op losse delen van het systeem (Ministerie LNV, 2018). Door een betere samenwerking tussen deze actoren kunnen in de kringloop veel lekken (van bijvoorbeeld mineralen uit de bodem), verkwistingen en inefficiënties worden voorkomen (Ministerie LNV, 2018). LNV zal samenwerking en innovaties richting kringlooplandbouw stimuleren met het voorkomen van verliezen van voedsel, reststromen, koolstof, energie en water (Ministerie LNV, 2018). “Het wordt een omslag waarbij ondernemers gestimuleerd worden om kennis en ervaringen met elkaar te delen” (Ministerie LNV, 2018, p. 29).

 

 

Auteur: Kim Hahn

Student aan de WUR: Master Development and rural innovation èn Animal Science

Stagiair Boerenverstand

 

Bronnen

De Vries, W. (2019). Vijf vragen en antwoorden over de stikstofproblematiek. Nature Today. https://www.naturetoday.com/intl/nl/nature-reports/message/?msg=25509
De Vries, W., Kros, H., Voogd, J.-C., Van Duijvendijk, K., & Ros, G. (2018). Kansen voor het sluiten van de mineralenbalansen in Noord-Nederland; Effecten op regionale schaal en bedrijfsschaal. In Wageningen Environmental Research. https://doi.org/10.18174/467746
Esselink, W., & Vermaas, M. (2018). Dit moet je weten over grondgebonden melkvee – Boerderij.nl. Boerderij. https://www.boerderij.nl/Rundveehouderij/Achtergrond/2018/5/Dit-moet-je-weten-over-grondgebonden-melkvee-278501E/
Leenstra, F., Vellinga, T., Neijenhuis, F., De Buisonjé, F., & Gollenbeek, L. (2019). Mest Een waardevolle grondstof. Wageningen University and Research.
Milieu en- Natuurplanbureau – RIVM. (2004). Mineralen beter geregeld – Evaluatie van de werking van de Meststoffenwet 1998 -2003. Ministerie van LNV
Ministerie LNV. (2018). Visie Landbouw, Natuur en Voedsel: Waardevol en Verbonden. 08-09-2018, 21. https://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ministerie-van-landbouw-natuur-en-voedselkwaliteit/documenten/beleidsnota-s/2018/09/08/visie-landbouw-natuur-en-voedsel-waardevol-en-verbonden
Remkes, J. W., Dijkgraaf, E., Freriks, A., Gerbrandy, G. J., Maij, W. H., Nijhof, A. G., Post, E., Rabbinge, R., Scholten, M. C. T., & Vet, L. (2019). Niet alles kan – Eerste advies van het Adviescollege Stikstofproblematiek. In Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
Remkes, J. W., Van Dijk, J. J., Dijkgraaf, E., Freriks, A., Gerbrandy, G. J., Maij, W. H., Nijhof, A. G., Post, E., Rabbinge, R., Scholten, M. C. T., & Vet, L. (2020). Niet alles kan overal- Eindadvies over structurele aanpak Adviescollege Stikstofproblematiek. In Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
Rijksdienst. (n.d.). Wegwijs in het mestbeleid. Ministerie van Landbouw, Natuur En Voedselkwaliteit. Retrieved September 3, 2020, from https://www.rvo.nl/onderwerpen/agrarisch-ondernemen/mest/wegwijs-het-mestbeleid
Schut, A. G. T., & De Haan, M. H. A. (2005). Melkveehouderij met minder mineralen (2).
Tamminga, S., Aarts, F., Bannink, A., Oenema, O., & Monteny, G. J. (2004). Actualisering van geschatte N en P excreties door rundvee. In Wageningen, Milieu en Landelijk gebied 25 (p. 48).
Veranderingen mestbeleid 2020 | RVO.nl | Rijksdienst. (n.d.). Retrieved September 11, 2020, from https://www.rvo.nl/onderwerpen/agrarisch-ondernemen/mest/veranderingen-2020
Vink, S. (2020). Stikstof – WUR. Wageningen University and Research. https://www.wur.nl/nl/Dossiers/dossier/Stikstof-1.htm
voor Ondernemend Nederland, R. (n.d.). Tabel 6 Stikstof en fosfaat per melkkoe.
Wettenbank. (2020). Meststoffenwet. Overheid.Nl. https://wetten.overheid.nl/BWBR0004054/2020-02-20